Титул, поднесенный Сенатом Петру, как нельзя лучше отвечал умонастроениям самого царя. Петр чувствовал себя отцом нации. Свою миссию, цель государства он видел в обеспечении блага подданных, «общего блага». В указах, сыпавшихся как из рога изобилия, он учил их, когда сеять, чем жать, как строить, в чем хоронить. Ослушникам, преступникам полагались жестокие наказания. Главный законодательный документ петровской эпохи, «Артикул воинский» (1716), чье действие распространялось на всё общество, установил широчайший их спектр: каторга, битье батогами, виселица, колесование, четвертование, клеймение, обрезание ушей, отрубание рук и пальцев. В то же время Петр понимал, что с той архаичной системой управления, которая существовала в России, ей не войти в число передовых держав. В XVII-XVIII веках в Европе распространились теории об идеальном, гармоничном устройстве мироздания, — в частности, великого немецкого математика, физика, философа Г. Лейбница, неоднократно встречавшегося с Петром. Отсюда возникла и тяга к правильному, «регулярному государству». Соорудить такое хотел и Петр. Для создания бесперебойно функционирующей государственной машины он осуществил ряд радикальных административных преобразований.
Материальным их источником послужила война. Выступая по призыву царя «конно, людно и оружно», дворяне-ополченцы сами содержали себя и своих боевых холопов. Обеспечение профессиональной армии — рекрутами, оружием, продовольствием — целиком и полностью ложилось на государство. Для того чтобы такое снабжение наладить, а также укрепить местную власть, Петр провел областную реформу.
Шведское вторжение, астраханское и булавинское восстания показали ее острую необходимость. Управлять из центра почти 150 уездами, на которые дробилась страна, было крайне затруднительно. В 1708 г., в самый напряженный момент Северной войны, Петр поделил Россию на восемь губерний. Каждая должна была содержать определенные полки, набирать для них рекрутов. Но, если уезды были слишком малы, то губернии получились чересчур большими. В 1719 г. они были поделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты.
Областная реформа повлекла за собой перемены в приказной системе. Часть функций приказов перешла к областным органам власти, почти все территориальные приказы были ликвидированы. Кардинальные решения требовались и в отношении остальных. В Московской Руси приказы создавались бессистемно, для выполнения тех или иных поручений государя. Возникло их слишком много, работали они медленно, их полномочия и обязанности чиновников не регламентировались и переплетались.
Согласно указам 1717-1718 гг., приказы заменялись девятью коллегиями. Каждая ведала определенной отраслью государственных дел. Три коллегии именовались «первейшими»: Иностранных дел, Воинская, Адмиралтейская (руководившая военно-морским флотом). Камер-коллегия надзирала за сбором податей, пошлин и всех иных средств, поступающих в государеву казну. Штатс-контор-коллегия ведала государственными расходами, выдавала, по указаниям свыше, деньги на государственные нужды. Ревизион-коллегия проверяла, как тратятся эти средства. Берг- и Мануфактур-коллегия руководила промышленностью, тяжелой и легкой. Коммерц-коллегия управляла торговлей, таможней, морским торговым флотом, купеческими организациями. Юстиц-коллегия контролировала местные судебные учреждения, рассматривала апелляции на их приговоры. Коллегию составляли президент, вице-президент, советники и асессоры (помощники). Постановления принимались большинством голосов; при их равенстве решающим становился голос президента.
«Коллективное руководство» установилось и в церкви. Должность патриарха в 1721 г. была упразднена. Во главе церкви стала Духовная коллегия — Святейший Синод. «Крайним судией», т. е. непогрешимым главой Синода объявлялся монарх. Все члены Синода назначались царем и приносили ему клятву верности.
В мирские дела церковь обязывалась «не входить». В проповедях надлежало славить царские деяния. Пример тому показал вице-президент Синода и автор его регламента Феофан Прокопович, выдающийся оратор и публицист. Согласно постановлению Синода от 17 мая 1722 г., священникам надлежало, услышав на исповеди о намерении совершить «измену или бунт», о «злом умышлении на честь и здравие» государя и членов его семьи, немедля доложить о преступнике властям. За неисполнение указа полагалась смертная казнь. Исповедоваться следовало не реже раза в год.
На государственную службу были поставлены и монахи, открыто названные Петром «тунеядцами». Им предписывалось заняться ремеслами: иконописью, шитьем, столярным делом, содержать стариков и инвалидов, пожилых и увечных воинов. Желая на корню задушить идейное противодействие монахов политике государства, Петр запретил им писать и даже иметь в кельях бумагу и чернила. Монастыри он собирался превратить в богадельни. В 1723 г. Петр запретил и стричься в монахи. Итак, борьба «священства» и «царства» завершилась полным поражением церкви. Она была низведена до положения идеологического департамента.
В 1721-1724 гг. была проведена городская реформа. Посадских жителей поделили на «регулярных граждан» и «подлых людей». Регулярные подразделялись на две гильдии. Первую составляли богатые купцы, доктора, аптекари, шкиперы, ювелиры, иконописцы, художники. Вторую — мелкие торговцы и распределенные по профессиональным цехам ремесленники. К «подлым» относились в основном работные люди. Граждане избирали органы городской власти — магистраты. Магистраты рассматривали претензии купцов и ремесленников, регулировали распределение податей и повинностей. Подчинялись они Главному магистрату, ведомству чисто бюрократическому, имевшему права коллегии. Члены магистратов считались находящимися на государственной службе.
Над коллегиями, губернаторами, воеводами, магистратами стоял Сенат. Учрежденный в 1711 г. на время царских отлучек, прежде всего поездок на фронт, он превратился в постоянное учреждение, заменившее Боярскую думу. В отличие от нее, Сенат являлся работоспособным органом. В него входило девять человек, тогда как в Боярскую думу на закате ее дней — вдесятеро больше. Боярская дума формировалась по принципу знатности, места в ней фактически наследовались. Все же члены Сената назначались царем.
Государственные учреждения находились под неусыпным наблюдением Петра. В 1722 г. контроль был поставлен на регулярную основу. Была создана прокуратура, осуществлявшая публичный надзор за деятельностью государственного аппарата. Ее возглавлял генерал-прокурор Сената. Прокуроры были назначены во все коллегии, а в Синод — обер-прокурор. Духовное ведомство тем самым было поставлено под контроль светского лица.
Тайный надзор появился много раньше. 5 марта 1711 г., одновременно с образованием Сената, Петр создал институт тайных доносчиков — фискалов. Фискалов было 500 человек, они имелись во всех городах. Всю эту службу возглавлял обер-фискал (с 1723 г. генерал-фискал), состоявший при Сенате. За ложный донос, в соответствии с обычаем и царским указом, фискалу грозило такое же наказание, что и человеку, которого он оговорил. В указе, однако, содержалась оговорка, сводящая это положение на нет: следовало доказать, что доносчик руководствовался корыстными мотивами. Но вот за «недонесение» фискалу полагалась кара «без всякого милосердия».
Жалованье фискалам не платили. Им причиталась половина (затем треть) штрафа, наложенного на осужденного. Купцы, ставшие фискалами по совместительству, освобождались к тому же от уплаты податей. Доносительство, таким образом, стало профессией.
Поощрялось и доносительство добровольное. К этому Петр постоянно призывал своих подданных. Тот, кто доносил о воровстве земского выборного, получал четверть его имущества. Холопу за подтвержденный донос на своего господина даровалась свобода.
Фискалов чурались во всех сословиях. Тайный характер деятельности их порождал многочисленные злоупотребления. Одной рукой они боролись с преступностью, другой — ей потворствовали. Шантажируя своих жертв разоблачением, они получали колоссальные взятки. Так, усилиями обер-фискала А. Л. Нестерова был уличен во взяточничестве и казнокрадстве сибирский губернатор М. П. Гагарин. В июле 1721 г. он был повешен. Вскоре обнаружилось, что нечист на руку и сам обер-фискал. Казнили и его.
Кадры чиновников и офицеров черпались в основном из дворянства. Поэтому оно было взято на строгий учет. Дворян, начиная с десятилетнего возраста, ежегодно вызывали в столицу на смотры. 23 марта 1714 г. Петр издал указ о единонаследии, согласно которому имение мог наследовать лишь один из сыновей (при их отсутствии — одна из дочерей). Указ полностью ликвидировал разницу между поместьем и вотчиной, называя то и другое «недвижимым имуществом», и предотвращал дробление имений. Однако важнейшая его цель заключалась в том, чтобы заставить дворян идти на службу. «Нетчикам» грозили суровые кары, в том числе «шельмование». Такая «шельма» ставилась вне закона, ее можно было безнаказанно убить. Человек, хотя бы и холоп, который доставлял дворянина-уклониста властям, получал половину его имущества.
Но, судя по обилию подобных указов, уклонистов было больше, чем их ловцов.
Петр регламентировал и порядок прохождения государственной службы. «Табель о рангах», обнародованная 24 января 1722 г., установила три основных ее вида — военную, штатскую, придворную — и 14 классов (ступеней) служебной лестницы. Высшим был первый ранг. Ему соответствовали звания генерал-фельдмаршала на армейской службе, генерал- адмирала на военно-морской, канцлера на штатской. Прежние чины и титулы перестали присваиваться. Никаких льгот они более не давали. Единственным источником повышения в чинах объявлялись заслуги на служебном поприще. Служить обязывались все дворяне. Начинать службу они должны были в 15 лет рядовыми солдатами; служба была пожизненной. Из-за беспрестанных войн она стала и круглогодичной.
«Табель» явилась важным шагом в деле обособления правящего класса. Однако она предусматривала и меры, не позволяющие дворянству превратиться в совершенно замкнутую и потому обреченную на вырождение группу. Доступ в высшее сословие «Табель» открывала лицам из простонародья: всякий, получивший 14-й, низший ранг на военной службе (низшее офицерское звание «прапорщик») или восьмой на штатской (чин «коллежского асессора»), приобретал потомственное, передаваемое по наследству дворянство. 14-й ранг на штатской службе (звание «коллежского регистратора») давал право на дворянство личное, по наследству не переходящее.
Многие сподвижники Петра были людьми незнатного происхождения: например, первый генерал-прокурор Сената Павел Ягужинский — сыном органиста лютеранской церкви, вице-канцлер Петр Шафиров — сыном крещеного еврея. Будучи умными и энергичными людьми, «молодые реформаторы» не страдали излишней щепетильностью и сполна использовали возможности, предоставляемые переходной эпохой, когда рушится старый порядок и только зарождается новый. Сам Петр роскоши не любил. На свои личные нужды он тратил лишь то жалованье, которое получал как генерал и адмирал. Но в его окружении воровали почти все. Невероятной алчностью отличался Меншиков. Обладатель всевозможных титулов и наград, светлейший князь, князь Священной Римской империи, Андреевский кавалер, сенатор, генерал-фельдмаршал, талантливый администратор и лихой полководец, владелец множества дворцов и десятков тысяч крепостных, он без зазрения совести брал взятки и залезал в государственный карман. При этом он, бывало, на свои средства содержал войска. Разница между казенным и своим для таких вельмож была очень зыбкой. Коммерческими успехами Меншикова не однажды интересовалась Следственная канцелярия. И неизменно он выходил сухим из воды. Не так много было у царя людей, на которых он мог опереться. Потому и приходилосй ему прощать «мелкие грешки» и своему другу детства, и иным его коллегам, равно как и закрывать глаза на злоупотребления чиновничьей массы. Ведь жалованье в петровском «регулярном государстве» выплачивалось очень нерегулярно. Содержать его не хватало средств. Потому, как в Московской Руси, чиновники «кормились от дел».
Итак, монархия при Петре приобрела неограниченный, абсолютный характер. Канула в Лету Боярская дума, церковь лишилась всякой самостоятельности. Автономных институтов в стране не осталось. Все учреждения подчинялись царю,